发布日期：2019-05-12 类别：人口政策
为解决托幼难题，5月9日下午，国务院发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(下称《意见》)。《意见》提出，婴幼儿照护服务将被纳入经济社会发展规划，并且强化政策引导，充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构。
《意见》提出的目标是，到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到初步满足。
“这项政策的背景，是全面两孩政策实施效果低于预期，许多双职工家庭由于担心没有人照护孩子而不敢生孩子。”著名人口学家何亚福在接受时代财经采访时表示。
出生人口创新低
多位专家此前在接受时代财经采访时表示，政策重视托育服务，与老龄化加剧、出生率下降的人口结构有关。
国家统计局数据显示，2018年中国出生人口数量为1523万人，这一数据比上年减少200万人。全国60岁及以上人口达到24949万人，占总人口比重为17.9%，全国0-15岁的人口为24949万人，占总人口的17.8%。
“根据国家统计局的数据，2018年的出生人口数量创下了自1962年以来的新低。”何亚福告诉时代财经，10.94‰的人口出生率是1949年以来的最低水平。
上述数据也意味着，全面二孩政策两年来，政策效应减缓，人们的生育意愿持续降低。而时代财经梳理发现，“无人照料”成了影响生育意愿的重要因素。据中国人口与发展研究中心2016年的一份调研报告显示，约有60%的母亲因为无人照料而不打算生育二孩。
“无人照料”突显中国婴幼儿托育市场供给不足。目前业内广泛援引的一个数据是，国内0~3岁婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于部分发达国家50%的比例。
更鲜明的差距是，2017年中国幼儿园毛入园率已接近80%，也就是说，入园率是入托率的20倍。在0~3岁婴幼儿照料服务方面，形成了一段空白期。
“从有到无”的托儿所
实际上，供给严重不足并非国内托幼市场的常态。
时代财经梳理发现，中国托幼服务经历了从有到无的变动过程。自上世纪五十年代开始，妇女广泛参与社会劳动，当时以单位为主体兴办的福利性托幼机构大量出现，这对妇女平衡家庭和工作起了巨大作用，也成为当时人口出生率高的一个积极因素。
尤其到了1979年，国务院联合教育部、卫生部、国家计委等13个部门召开全国托幼工作会议，决定设立专职部门以促进托幼工作发展。紧接着在1980年1月，国务院托幼工作领导小组成立，这是国内有史以来最高层次的托幼工作领导机构。
在中央政策影响下，全国各省市也随之建立托幼工作领导机构和办事机构，并且在此过程中，政府承担了0~3岁托育服务的绝大部分费用。层层加码的政策，使当时中国3岁以下婴幼儿的入托率达到30%左右。
不过，后来在市场化改革中，“增强企业活力”成了经济体制改革的中心环节，为节省成本，大量的单位福利消失，企事业单位的托儿所大量关门。与此同时，独生子女政策也一度缩减了生源，更是加速了托儿所倒闭的步伐。
北京师范大学学前教育研究所所长洪秀敏等人根据教育部2005年的统计数据研究发现，和2000年相比，五年内中国集体性托幼机构锐减70%，56668所集体性托幼机构停办或消失。
这种趋势直到2015年还在持续。以上海为例，上海市总工会发布的一份报告显示，2015年上海独立设置托儿所只有35所，比2011年减少了21所，总托儿数仅5222人，比2010年减少了3000多人。该报告还显示，在2015年0~3岁的约80万婴幼儿总数中，能上托儿所的只占0.65%。
此外，除了供给不足，民进中央2018年的一份提案认为，0~3岁婴幼儿的托育服务目前处于“三不管”地带。一方面，教育局、卫计委以及民政局并没有明确的监管职责，另一方面，托育市场尚无明确的审批和管理部门，民办的托育机构更是创办无“路”。
在此背景下，部分企事业单位开办的日间照料中心、在工商注册开展全日制托育服务的早教中心，以及社区小型托育机构多因难以获得许可，或被叫停，或成为“黑园”。
政策“护航”二孩出生率
2018年全国两会期间，国家卫计委副主任王培安对媒体表示，托幼问题如果得到妥善解决，二孩的出生率会提高8个百分点左右。王培安透露，国家婴幼儿发展规划正在调查研究中。而在今年两会上，政府工作报告中明确提出，要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。
可以说，本次《意见》是对上述政策信号的具体落实。为了促进托幼服务发展，《意见》提出了多项保障措施。
在政策支持方面，鼓励地方政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施支持社会力量举办婴幼儿照护服务机构。
在用地保障方面，《意见》规定将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划并优先予以保障，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向婴幼儿照护服务机构和设施建设用地倾斜。
在人才培养方面，意见提出，高等院校和职业院校要根据需求开设婴幼儿照护相关专业，加快培养婴幼儿照护相关专业人才。
此外，《意见》还鼓励地方政府探索试行与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假、产休假，支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务。
而为了避免“三不管”问题，《意见》列出了17个部门的职责分工。例如，教育部门负责婴幼儿照护服务人才培养，民政部门负责非营利性婴幼儿照护服务机构法人登记注册，财政部负责利用现有资金和政策渠道给行业发展支持，自然资源部保障土地供应，税务部门落实税收优惠等。
“现在中国严重缺乏看护3岁以下小孩的托儿所。如果婴幼儿托管教育的难题得到解决，将有利于提升许多双职工家庭的生育意愿，中国的生育率也会有所提升。”
但何亚福认为，除了婴幼儿托管教育的难题以外，现在压抑育龄夫妇生育意愿的最大问题还是育儿成本高，因此，他认为仅仅解决婴幼儿托管教育的难题，仍然不能使生育率有很大提升。