人口计生政策调整的分步走战略终于从“单独两孩”走向“全面两孩”。十八届五中全会及“十三五”规划建议提出，全面实施一对夫妇生育两个孩子政策。
不过《中国经营报》记者注意到，鉴于我国目前总和生育率在1.5~1.6之间，远低于更替水平，以及“单独两孩”此前“遇冷”的现实，学界普遍认为，新政会对中国人口结构有一定的积极作用，但在影响程度上，观点不一。
专家认为，“全面两孩”的实施效果若达不到预期，将会进行第三步调整，即实施更宽松的生育政策。但“十三五”期间调整的难度大。
“全面两孩”实施在即，国家卫计委多次强调，将“引导家庭负责任、有计划地安排生育”。而此种提法在“单独两孩”政策实施时，并未被如此突出地提及。
负责任、有计划地生育
记者注意到，10月30日，国家卫计委副主任王培安在提到坚持计划生育基本国策问题时表示，将“引导家庭负责任、有计划地安排生育”。而此种提法在“单独两孩”政策实施时，并未被如此突出地提及。
国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄11月4日接受记者采访时表示，“负责任、有计划地生育”是联合国[微博]人口与发展大会提出的一个倡议，希望每个家庭生育孩子都能对孩子负责，对生育间隔、生育数量要有所考虑。
“中国毕竟是发展中国家，生育状况各地差别还很大，希望联合国在生育问题上的先进理念在中国能得到提倡和推广。”杨文庄告诉记者。
人口问题关系到人类的发展和幸福，联合国一直非常重视。每十年举行一次的国际人口与发展大会，是联合国关于人口问题的最高级会议。
1994年9月，第三次国际人口与发展大会在埃及开罗举行。会议上，包括中国在内的179个国家签署了《国际人口与发展大会行动纲领》，确定了未来20年世界人口发展的战略目标。
据公开资料，会议提出了“人口与发展综合战略”“人的全面发展”“生殖健康”等新概念，确立了实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展的目标。
人口专家、北京大学[微博]社会学系教授陆杰华告诉记者，负责任、有计划地生育这一理念，就是此次大会上提出的，强调了育龄妇女应该负责任地生育。
“国家卫计委的提法，主要是使中国的生育理念逐步与国际理念接轨。” 陆杰华说。
记者查阅了1994年各国签署的《国际人口与发展大会行动纲领》，其中提到“计划生育方案的目标必须使夫妇和个人能自由和负责任地决定其生育数量和生育间隔、拥有这样做的信息和手段、确保知情选择和全面提供安全有效的方法”。
实际上，我国多年来在政策层面对育龄妇女的生育数量、生育间隔是有限制的，大多数对生育间隔期的要求是不少于4年。
但随着我国妇女初育年龄的不断增长、生育率的降低，在“单独两孩”政策实施的前十年间，全国大部分省份取消了生育间隔和年龄限制，比如上海规定，符合生育第二个孩子的，“结合家庭实际，选择生育时间和生育间隔”。
对此，上海卫计委的解释是：按照上海户籍人口的情况，上海女性平均初育年龄已达28.7岁，如再设28周岁的“年龄门槛”没有意义；而且从2004年起，上海就已取消“双独两孩”生育间隔的限制，同时“双独两孩”的间隔年龄据测算在3.8岁左右，因此设置生育间隔同样意义不大。
不过仍然有少数省市实行生育间隔。以北京为例，符合规定允许生育第二个子女的，生育间隔不少于4年，或者女方年龄不低于28周岁；天津也要求生育第二个孩子需有4年间隔。
但记者也注意到，随着我国计生政策的逐步放开，生育间隔、生育年龄限制的问题并未完全放开。
“单独两孩”启动实施后，国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见》中提到，继续做好重点地区特别是农村计划生育工作，做好再生育审批，倡导合理的生育间隔。
有专家表示，“生育间隔”的提出，是基于对“单独两孩”新政实施后，可能出现的短期生育堆积现象的顾虑。
“全面两孩”正式实施后，生育间隔是否会在全国范围内全面取消还未可知。但可以肯定的是，生育间隔尽可能回归家庭后，倡导合理的生育间隔仍将是卫生计生部门工作的重点。
不过陆杰华也同时认为，联合国的提法与此次“全面两孩”政策提出的“负责任、有计划”还是有区别的。“尽管二者靠近，但联合国强调的是生育决策回归家庭，目前我国计生政策的调整则是逐步放权。”陆杰华说。
显然，从此次五中全会及“十三五”规划建议释放的信号可以明确，目前家庭还不能自主决定生育，未来一段时期我国仍然要坚持计划生育的基本国策。
“十三五”规划建议提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。
“十三五”再调计生政策难度大
在“单独两孩”政策时，就有不少观点认为应该尽快全面放开两孩，甚至放开生育限制。如今“全面两孩”政策真的落定后，呼吁取消生育限制的声音更加强烈。不过官方的表态认为，目前仍有控制人口的现实需要。
国家卫计委公布的数据称，当前多数群众希望能够生育两个孩子。据调查，20~44岁已婚人群平均理想子女数是1.93个，农村是2.1个左右，城镇是1.8个左右，80%的人希望有儿有女。
这是否意味着，在现有的生育成本之下，有生育条件而且有生育意愿的家庭，即使全面放开政策的话，生育孩子的数量也不会超过两个？如果这样，为什么不能完全取消生育限制呢？
王培安解释说，因为理想子女数1.93高于我国确定的1.8左右的生育率的目标。
早在2004年，我国即启动了国家人口发展战略研究，由时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏牵头。蒋正华、徐匡迪和宋健分别任三个课题组组长。课题组还集中了包括十多位两院院士在内的300多位专家学者。
人口战略研究持续了两年多。课题组认为，计划生育工作已经取得了很好的效果，达到了目的；我国处于比较低的生育生平，但并不是越低越好；基于我国人口总量过大、人口众多的情况，确定当时总的生育水平是1.8左右。
此外，有80%的家庭希望儿女双全，但要实现它，生育两个孩子是达不到的。
王培安说，按照德国一个很著名的人口学家发现的一个概率统计原理，平均生育子女数要3.02个才能实现每一个家庭儿女双全。
“目前我们的人口总量是13.68亿，到2020年将是14.3亿，到2030年将是14.5亿。就是到了峰值以后缓慢下降，到2050年还有13.8亿。所以，人口众多的基本国情长期不会根本改变，人口对经济社会发展的压力、人口与资源环境的紧张关系将长期存在。”王培安表示。
但他同时表示，当前坚持计划生育的基本国策的内涵出现了变化，过去长期是控制人口过快增长，控制人口数量，现在的目标是调控总量，调控的“劲儿”要放在提升素质、优化结构合理分布上来。
中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟认为，从计生政策的调整来说，放开和鼓励还不是一回事。如果生育率进入低生育率水平的陷阱，那么就要看计生政策放开的效果如何。但至少到目前，还没有到鼓励生育的时候。
相比十八届三中全会，此次中央对人口计生政策的提法有很大变化，将“促进人口均衡发展”置于首位。“使计划生育出生人口控制的目标更加明确，这是一个政策导向的重要前提条件。” 中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州告诉记者。
而由于“单独两孩”政策的“遇冷”，人们更关心若“全面两孩”也遇冷，下一步计生政策该如何调整。
“需要通过2~3年时间观察效果，如果‘全面两孩’达不到预期，将会进行第三步调整，即实施更宽松的生育政策。” 陆杰华认为，“十三五”期间再调整计生政策有一定难度，决策层也会更加慎重。
“第三步调整将取消生育数量的限制，但还不是鼓励生育。短期内鼓励生育的目标还是很难的。” 陆杰华说，进一步放开虽然取消生育数量的限制，但计划生育工作还会存在，只是其工作重心将转向向育龄人群提供计生服务，以加强优生优育。
