北京的门槛，北京的人口调控战

新一轮人口调控之战正在北京这个特大城市打响。除了2011年就开始的“以业控人”、“以房管人”、“以证管人”，今年北京各区幼升小又突袭式提高了门槛，将数以万计的非京籍适龄儿童挡在北京校门外。是孩子太多还是学校太少？特大城市该有多少人口？

“我要上学！”在炎炎夏日的知了声中，孩子们的口号显得稚嫩而无力。2014年6月21日的北京正义路市政府门前，三百多位非北京户籍家长携孩子聚集，为孩子们争取在北京幼（儿园）升小（学）的机会。

最近一个多月来，此类场景已经在北京各区数次上演。

非京籍家长因教育公平问题为子女维权，以前也曾发生过，还有家长将教育部门或地方政府告上法庭，但基本都是因“小升初”、“异地高考”等问题。大面积的“幼升小”维权是第一次，它的起因是北京市的几个城区今年突然提高了非京籍孩子幼升小的入学门槛。

家长们从教委和学校方面了解获知，今年各区提高幼升小门槛，背后的主导者是市政府和各区政府，目的是疏散外地人。丰台区一位教委系统人士向南方周末记者确认了这一说法，“教委没有动力做这个事，主要是政府在控制外来人口”。

“人口调控”四字一度在2012年的北京市政府工作报告中消失，代之以“人口服务管理”。

但十八届三中全会决定“严格控制特大城市人口规模”之后，北京开始高调提控制人口。

2013年底的北京市委十一届三次全会上，市长、市委书记都表示，要坚决控制人口无序过快增长，要切实把北京常住人口增速降下来。2014年年初的北京市十四届人大二次会议上，《北京市政府工作报告》首次将加强人口规模调控列入年度主要任务之一。

这样的背景下，今年北京各区幼升小突袭式提高了门槛，将数以万计的非京籍适龄儿童挡在北京校门外。在孩子们的身后，是大人——已经打算离开的学生家长胡斌说，“赶走一个小孩，至少能赶走两个大人”。

不过，用调控随迁子女入学资格的手段来控制外来人口，在北京人口控制史上这是第一次。中国社科院法学研究所研究员周汉华认为，“这是没有办法的办法。”

突如其来的上学难题

居住在通州区的胡斌为了小孩上学，春节时就按照往年北京的要求，把“五证”都准备齐了，“各种证和证明材料二十多个，各复印了三份就花了一百多元，跟原件垒一起有20厘米厚。”他对南方周末记者说。

“五证”是指父母或监护人的在京暂住证、在通州实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府(或街道办事处)出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等证明证件。据《2013年北京义务教育阶段入学工作方案》，需要在通州接受义务教育的非京籍适龄学童，在登记学龄人口信息后，持在京借读证明及“五证”到居住地就近的小学联系借读。三十多岁，夫妇俩来京工作十多年，在海淀区上班，公司帮其缴纳正规社保。五一节放假，他们全家出去郊游，晚上回家上网胡斌看到一则4月30日的《通州区非本市户籍适龄儿童接受义务教育证明证件材料审核程序和标准》，其中要求非京籍幼升小儿童的家长“在我区务工就业”。

“当时有点诧异，也没太当回事。”胡斌回忆说，但等到5月12日去街道办事大厅去为孩子上学交审核材料时，“一下子就傻了”。保安让社保跨区的家长“别排队了”，胡斌连门都没进去。

原来，今年通州区在“五证”细则中要求家长须在通州缴纳最近一年的社保。这一条卡住了许多随迁子女上学的机会——通州是北京著名的“睡城”，大部分居住在通州的外地人都在别的城区上班，社保一般都由雇主在工作地缴纳。

另一条卡住众多家长的门槛是居住证明，许多居住在小产权房等违建出租房屋内的外来家庭无法办理暂住证。

除了通州，今年北京市各区都提高了非京籍儿童幼升小门槛，如丰台区要求父母一方在丰台务工，朝阳区要求家长双方都在本区缴纳社保，东城区甚至要求父母双方都在东城务工并住在东城，昌平区则规定暂住证办理日期必须在2013年之前。

要通过审核，胡斌有两个选择，一是舍弃已缴纳十年累计金额数十万元的海淀区社保账户，在通州找一家代理公司临时挂靠，并补缴一笔社保。或者到海淀区想办法开具一年以上的居住证明。

事实上，在朝阳和通州等区的政策出来后一个月内，真有家长为了孩子上学而舍弃社保，变换居住地，甚至“打飞的”回老家离婚——以绕开“夫妻双方都在本区务工”的规定。

但家长们很快发现，5月1日之后临时办理的暂住证、补缴社保、离婚证明统统无效：暂住证上的来京时间要从办理之日算起；社保记录要与地税完税证明对应；临时离婚也“白离了”。

一开始胡斌还宽慰自己别急，按照往年的情形，适龄非京籍儿童幼升小即使资格有问题，孩子的信息也会登记入教委的系统里，到最后材料想办法补齐，总会给安排一家或好或差的学校入学。但如今他已经绝望了，因为早过了5月31日的最后报名期限，而孩子的信息还没录入系统，“网上登记不上，去交材料人家不收”。

即使“五证”审核顺利通过，也并不意味着拿到“非京籍适龄儿童借读证”的非京籍家长就吃了定心丸。

6月中旬，海淀区四季青乡田村中心小学和西山小学片区的180位拿到借读证的非京籍幼升小儿童家长，被召集起来签署一份“自愿将孩子转入尚丽外国语学院”的协议。田村小学和西山小学是离家不远的公立学校，尚丽外国语学院则是远在五环之外、收费昂贵且交通不便的私立学校。

家长们被告知，由于两所公立小学一年级已招满，他们的孩子必须转入尚丽，后者将按公立学校收费标准招收这180名孩子，否则孩子连尚丽也上不了。

据悉，目前已有178位家长在上述协议上签了字，“毕竟胳膊拧不过大腿。”一位家长对南方周末记者说。

北京市教委规定，6月1日到开学这段时间内，入学儿童有特殊情况还可以补审。但据南方周末记者了解，通州、朝阳等区的大多数街道乡镇目前已经不接收材料，这意味着相当多儿童已经被挡在了首都的公立学校校门外。

孩子太多还是学校太少？

民办学校通州区红星小学的一位老师告诉南方周末记者，今年该校还没有招到一名有学籍的幼升小儿童，没学籍的倒是来了好几百，而去年该校招了230多个学籍学生。“今年一下卡死了，‘五证’不合格不让收，我们一个人招不上来，”他说，“6年之后我们就成黑学校了。”

办学资格还没有批下来的民办打工子弟学校海淀永丰实验学校，今年幼升小生源兴旺。该校一位领导告诉南方周末记者，从6月15日开始招生，5天时间已经招收了近40名学生，当然全是没有借读证的五证审核不合格孩子，“往年这时候家长们也就来看看学校，没什么人报名。”他说，该校几百名学生都没有学籍。

人口学研究者、携程网创始人梁建章近期在财新网上撰文指出，所谓入托难上学难，实际也是资源配置不当的后果。2012年北京小学入学人数只有14.2万，不到维持人口更替正常数的一半，而小学在校人数只有72万，只有正常水平的40%。换句话说，孩子没有太多。“孩子如此之少，上学为何还这么难？根源是对教育资源的投入严重不足。”

南方周末记者查询北京市教委的网站发现，过去10年来，北京的小学学校数量和专任教师数量一直在减少。从有数据的2003年至今，北京的小学数量从1652所减至1093所，缩减了三分之一；小学教师数量减少的相对不多，从4.98万人到4.87万人。而这十年间，北京小学生入学数量翻了一倍，从8.23万到16.58万。

三分之一的小学主要是在2010年之前撤并的。自2003年到2010年，北京小学生的增长还不快，从8.2万人到10万人左右。2010年开始，人口加速涌入，北京才开始暂停撤并小学——但这四年间入学儿童数量足足增长了近6万人。

不过，以往非京籍学生高考、中考或小升初被“卡”，重要原因可能在于教育资源紧张，但今年幼升小的突然收紧，这并非主因。

事实上，今年通州、朝阳的很多公立学校小学一年级招生规模比往年持平或减少。一位通州的教师告诉南方周末记者，今年通州公办学校平均也就招收了往年学生数的三分之二，其中一所原计划招20个班，实际只招了12个班，“但没招满也不敢收，违反规定”。

今年幼升小“五证”细则的制定者是各区政府，审核权也在政府。这种人口调控方式加剧了小学教育资源的结构失衡。

南方周末记者见到的一份文件显示，朝阳区政府要求，“五证”细则要求的各项资质均须经过严格审核，由各街道和乡镇人社局、工商分局、房屋管理局、街道流动人口和出租房屋管理办公室、公安分局、区教委和街道办事处或乡政府分工把关审核。

这种严格要求，引发了多次冲突，也引发社会舆论的关注。

政府也曾放宽条件。5月30日，通州区教委曾贴出一纸《通州区民办小学招生工作介绍》，拟从6月3日起，通州14所民办学校共招收1640名学生，其中规定民办学校按北京市教委的规定执行“五证”标准即可，“审核由民办学校自行完成，不许各委办局联审”。

但这份被非京籍家长视为救命稻草的民办小学招生通知，却没有被实施。多位家长告诉南方周末记者，事后学校告诉他们，并没有得到可以自行招生的通知。甚至有学生家长头一天晚上得到乡干部的保证和民办学校校长的首肯，第二天早上又被告知不可以办理。

“我并没有要求孩子进公立学校，我多交点钱只要求孩子在身边上学就知足了。”一位家长说。

规划之痛

依靠行政手段进行控制，就可以遏制人口吗？

截至2013年底，北京市常住人口已突破2114万，远超2005年制定的到2020年实际居住人口控制在1800万人左右的人口规划目标。

北京人口增长最快的时期，却是控制人口的措施最多、力度最强的近几年。

近年来北京市控制人口的举措包括迁出大企业与批发市场，“以业控人”，以及从2011年开始实施的限购住房、私家车摇号等。但这些门槛加上高房价、生活压力和不宜居，却并没有阻挡北京人口增长的脚步。

从1998年至2006年8年间，北京市常住人口增加了358万人，而从2007年至2013年7年间，增加了533万人。

“中国国情里最重要的特点就是城市的等级化，等级越高可利用的行政资源越多，公共服务条件越好，因此就业的机会也就越多，所以人们愿意到大城市来，愿意寻求就业和发展机会。”国家发改委城市和小城镇中心主任李铁认为。

比如，北京集中了全国最好的大学，而且北京500公里半径以内没有富竞争力的城市，东北、西北以及黄河以北的人毕业后的工作首选地就是北京。

梁建章近日在“北京该不该控制人口”一文中用数据表明，如果做横向比较，北京的人口密度、土地和水资源承载的压力都远小于国内和国际上的大城市。他指出，北京之所以在交通、医疗、教育等方面面临压力，原因有二，一是北京周边没有形成与之配套的卫星城和城市带；二是城市规划和管理水平太低。

事实上，2005年《国务院关于北京城市总体规划的批复》中提出2020年北京市实际居住人口控制在1800万人左右的目标，建设用地规模控制在1650平方公里。

“这份北京城市总体规划，也是中国国情的产物。”中国城市规划设计研究院一位学者向南方周末记者透露。修编规划时，该院曾提出，北京将不会成为华盛顿、堪培拉那样的小型政治文化中心，而会成为与巴黎、东京、首尔类似的超大型城市。他们推算到2020年北京人口将达到2400万，并据此提交了未来北京的土地、交通、能源等配套设施规划方案。

北京市城市规划院的意见则恰恰相反，认为中央的政策是严格控制大城市，北京人口必将被控制在1600万内。

两方都坚持己见，谈判的结果是按1800万人上报国务院，但按照支持2000万人口的需要来安排各项设施和用地。

实际上，2010年北京就已经超过了1800万人口。

在周汉华看来，北京今天人满为患，很多时候是“人为添堵”。比如北京有着全国大城市中最便宜的公用事业价格，北京的地铁全线统一票价2元，公共汽车每人次0.4元，远低于上海、广州等特大城市。北京的水价5年没有上调过，而上一次调价仅上调了0.1元每立方米。

与人口问题相关的城市政策，往往因头痛医头脚痛医脚的施政模式而陷入左右手互搏。比如北京在2011年对住房和私家车进行限购之前，曾经在2009年国际金融危机来临时，配套“四万亿”出台了一系列刺激外地人来北京购房的政策，如调低首付比例和贷款利率，催生了大量来京置业的房叔、房姐。同期还出台了小排量车减购置税的刺激购车政策。

不过，北京作为首都，在人口控制方面确实也有其难言之苦。一位学者告诉南方周末记者，北京每年新增户籍人口10万人，北京市仅能控制1万人，另外9万由中央部委控制。

周汉华认为，北京市政府控制人口的根本动力，来自为其财政减负。

由于我国实行分灶吃饭的财政体制，地方教育、交通、医疗等民生支出，很大程度上由地方政府负担。常住人口越多，财政所需补贴的公共支出也就越多。2012年北京市级财政支出为2849.9亿元，78％用于民生领域。2010年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是其外来人口主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。

没有结束的尾声

不管这场人口控制的原因如何，目前看来，壁垒没有半点松动的迹象。

6月16日，北京市又宣布取消小学初中自主招生权，全面启用小学和初中入学服务系统，严格信息采集和学籍管理，“通过实行严格的计划管控，取消学校自主招生权”。

南方周末记者未能通过公开电话联系上北京市、朝阳区、通州区教委及政府。

而已经陷入绝望的非京籍家长则在各自选择，有人留下伤心的打油诗后变卖家产舍弃事业回到原籍，有人明知道没有赢的希望，也准备起诉政府违反宪法和教育法，“为了明年、后年入学的孩子们”。

胡斌这一个月都跟公司请了事假，成天在通州新华大街区教委门前转悠，也没有明确目的。十多年前大学毕业刚来北京时，计算机专业毕业生交3万元就能办北京户口，他没好意思跟父母要钱，如今非常后悔。

他和妻子见证了通州和北京十多年的巨变，如今却因为孩子上学马上要离开北京了。夫妇俩从没跟孩子提过这事，只是描绘老家的美好，“肯德基、麦当劳都有”，但孩子前几天突然问了一句，“爸爸，你社保的问题解决了吗？”

说起这些时，2003年SARS时曾冲进佑安医院做志愿者的胡斌，眼里噙着泪花。