“二孩政策”落地需完善配套制度

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刚闭幕的中共中央十八届五中全会提出了“全面实施一对夫妻可生育两个孩子政策”，阿兰(化名)那颗纠结的心终于踏实了。

两个月前，40岁的阿兰意外怀孕二孩，一家人喜忧参半。因为，阿兰和丈夫都是广东省某市公务员，不符合当时的生育政策。

今年7月，国家卫计委有关负责人称正在按照中央要求抓紧推进全面放开二孩相关工作。媒体预测，今年有望全面放开二孩。阿兰决定赌一把，先向单位隐瞒怀孕事实，等候政策落地。

自2013年国家启动“单独二孩”政策以来，呼吁全面放开二孩的声音越来越高涨，生育期即将结束的“70后”最为焦灼。生育“抢跑”会有怎样的后果?国家调整计划生育政策又是基于哪些考量?全面放开二孩会不会导致人口激增?

带着这些疑问，本报记者采访了多位全国人大代表和专家学者。

在二孩政策落地前“抢跑”需谨慎

全国人大代表、广东国鼎律师事务所律师朱列玉在2013年全国两会期间就提交了全面放开二孩的建议。

朱列玉告诉记者，计划生育政策真正卡住的是公务员、教师等吃“财政饭”的群体。农民被允许多生或偷着多生，有钱的老板不怕罚款也可以多生，而既有经济实力又有文化素养还有生育意愿的群体却只能生一个。出于法律人强烈的平等意识和对未来国民素质的担忧，朱列玉呼吁全面放开二孩。

针对阿兰这种情况，朱列玉建议，不要在政策落地之前“抢跑”，这不符合法治精神。“即便你认为之前的政策不合理，个人行为也要在当前的法律框架下进行。”

“在二孩政策落地生效之前怀孕生育，违反了有关法律法规，可能面临处罚。”朱列玉强调。

北京市人大代表、北京大学社会学院教授陆杰华说，十八届五中全会决定启动全面放开二孩政策只是生育新政改革的第一步。下一步还要国务院制定调整意见提交全国人大审议通过，并由全国人大对相关上位法进行修订调整，避免相互冲突，接下来才是各地方人大修订地方计生条例。所以，全面放开二孩政策具体落实到各地还有一个时间差。

他说，判断阿兰腹中胎儿是否合法，关键看政策在广东落地的时间节点。“如果在地方政策出台之前分娩，阿兰夫妻可能面临相应的行政处罚、法律处罚。”

像阿兰这样“抢跑”生育政策的并非个例。2013年12月28日，全国人大常委会通过决议启动“单独二孩”政策。浙江台州一对夫妇在当天生下孩子，被当地计生局认定“超生”，需缴纳20万元罚款。

阿兰说，怀孕以来，全家人都很焦虑:一方面，不敢生，怕丢了工作;另一方面，很想生，觉得独生子女太孤单，风险系数高。她希望政府有关部门能够理解这些无奈“抢跑”的高龄孕产妇，为她们办理准生手续开辟绿色通道。

独生子女家庭风险高，两个孩子是趋势

最近网络热传一篇文章《不敢死，不敢穷，不敢远嫁，因为爸妈只有你》，道出了无数独生子女的无奈和心酸。

一旦独生子女因求学、工作、婚姻而外迁，他们的父母就成为空巢老人，面临缺乏照料、精神孤单等问题。并且，1对独生子女夫妇可能至少赡养4位老人，养老压力可想而知。

此外，“唯一性”使独生子女家庭在遭遇不可预测的外界风险时，更加脆弱。中国有100多万个失独家庭，他们不仅饱尝白发人送黑发人的锥心之痛，还面临无人养老送终的现实困境。有网友称，当父母失去一个孩子，如果还有其他孩子，痛苦可能弱一些。

中国人民大学人口与发展研究中心教授杨菊华说，独生子女家庭无疑是高风险家庭，虽然不能说所有的独生子女家庭都是由计划生育政策造成的。只能说，在计划生育的条件下，独生子女家庭和失独家庭的数量较大。毫无疑问，政府应当将这部分人群纳入全方位的社会保障体系，除了提供物质救助和养老服务以外，更要做好心理咨询、精神慰藉等工作。

杨菊华介绍，最初实行计划生育是为了实现“四个现代化”战略目标而采取的紧急措施。解放初期我国迎来生育高峰，平均1对夫妇大约生育5个孩子，到70年代末，人口规模已达10亿人，对经济社会发展造成很大压力。实施计划生育30多年来，我国生育率已经低于国际公认的人口更替水平，同时，在很多发达国家和在中国进行的调查也显示，大多数家庭希望生育两个孩子。她说:“国家现在全面放开二孩，既是大势所趋，也是人心所向。”

中国人民大学社会与人口学院副教授周祝平说，中央在1980年《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中承诺，在30年以后可以实施不同的人口政策。经过前几年的政策过渡，到现在全面放开二孩，体现了政策的一贯性。让生育决策回归家庭，由计划主导向市场主导转变，也体现了现代国家治理理念。

全面放开二孩会否引发生育高潮

上个世纪末以来，我国生育率一直较大地低于更替水平。相对于当初对人口爆炸的担忧，人口老龄化、性别比失衡、劳动力短缺等问题更加严峻。

杨菊华认为，全面放开二孩能够在一定程度上缓解人口老龄化、性别比失衡等问题，但不会从根本上改变。比如，老龄化问题是由两方面原因造成的，一是新生儿增长缓慢，二是人口寿命增加，人活得越来越长。我国上个世纪50年代开始出现生育高峰，那些人现在已经逐步进入老年行列，即便今后每年多出几百万新生儿，也不足以平衡年长者的总量。

“单独二孩”政策放开后人口增长远低于预期，那么，此次全面放开二孩能否扭转生育低迷趋势，迎来生育高峰?

据多位专家学者分析，全面放开二孩后，2017年将迎来我国生育峰值，但比以往年份的出生规模预计不会超过800万人。

陆杰华也表示，预计个别年份将有一定的出生堆积，但由于长期实施计划生育，国民的生育意愿已有所转变，同时，经济社会条件的制约机制已经形成，生育率不会出现大幅反弹。

全国人大代表、黑龙江省龙电律师事务所律师李亚兰今年针对广大适龄夫妇是否愿意生二孩作过调研。她发现，很多夫妇因为生活压力大，难以负担两个孩子的养育成本，不愿意生二孩。

有网友称，全面放开二孩是国家给的权利，但生不生是个人自由。政策出台前，人们希望实现生育权利;而实施后，他们又会有很多现实考虑。

全国人大代表、江苏晨朗电子集团有限公司董事长孙秀芳说，现在的年轻人普遍工作压力较大，而养育孩子的理念跟过去不同，需要投入大量的人力、物力，这种精细化抚养观念导致一些年轻夫妇选择只生一个孩子。

孙秀芳在调研走访中还注意到，“80后”这批独生子女对自己的生活质量更为重视，自我意识较强，不太愿意被孩子绑架。

周祝平认为，对一部分人的生育意愿不高不必太多担心。随着市场经济逐步完善，市场在资源配置中的决定性作用扩大，生育亦如此。国家将二孩的生育决策权完全回归家庭，有条件的家庭可以选择多生一个，没有条件的家庭就少生一个，这完全由个人抉择。他说，从生育多样性角度看，家庭自主生育决策是人口实现自我优化的过程，有利于人口发展与市场经济体制相适应。

阿兰告诉记者，很多人不想生二孩是因为没人帮忙带孩子。老人年纪大了带不动，请保姆又太贵，而女性生育二孩的产假只有90天。阿兰希望国家能够将产假延至一年，同时给予丈夫至少一个月的产假。

陆杰华说，生育政策调整职能归属卫计委，但其他公共政策及配套制度不是卫计委一家说了算。大环境要有利于家庭生育二孩，特别是家庭公共政策的设计上要友善。比如，目前规定生育第一个孩子享受哺乳假180天，生第二个孩子只有90天，这不合理，应该同等对待。对于那些不利于生育二孩的政策，国家应予以修订或取消，改善大环境，才会有更多的人愿意生二孩。

代表和专家建议尽快完善配套制度

为了调研单独二孩政策的实施情况和论证全面放开二孩的可行性，全国人大代表、中华女子学院女性学系教授孙晓梅今年以来率队走访了甘肃、青海、内蒙、四川、贵州等地，调研各地妇幼保健工作，为明年两会提交议案作准备。

孙晓梅认为，尽管目前一些数据显示“单独二孩”政策放开后生育意愿不高、人口增长不多，但现在说“单独二孩”政策遇冷为时尚早。因为，该政策在全国范围内实施不过一两年，再加上今年是羊年，很多人忌讳在羊年生育。她认为，至少要在政策实施四五年以后才能下结论。

孙晓梅说，现在全面放开二孩，国家的压力还是挺大的。她在此次调研中发现至少存在以下几方面问题:一，城市里医院床位比较紧张，而村里医疗设施简陋，城乡都存在床位不足问题;二，母婴产业还不成熟，很多产品质量不过关，比如前几天就曝出了国内一些婴儿湿巾含国际禁用防腐剂的消息;三，高龄、高危孕产妇数量增多，而一些地区的妇幼保健医疗水平有限，可能致使产妇、胎儿死亡率上升;四，托幼事业不健全，会增加老人和家庭的养育负担，导致女性在就业招工中受到冲击，甚至遭遇歧视。

杨菊华也表示，全面放开二孩后，女性首先面临的就是“生”还是“升”的艰难抉择，即陷入家庭和职场的两难选择中。过去，城市里的女职工只允许生一个孩子，大家没什么好纠结的，但是政策放开后，女性就比较纠结，一方面想生，另一方面又不希望自己的职业生涯受到影响，希望能在关键节点把握升迁机会。那么，政府就要思考如何帮助女性平衡家庭和工作这对矛盾关系。

根据杨菊华的调查研究，单独二孩政策放开后，目标人群中，男性普遍愿意生，而女性比较纠结，因为养儿育女的主要责任是女性在承担。所以，她建议，全面放开二孩之后，国家、企业在产假、托幼等方面应当给予女性大力支持。

在采访中，孙晓梅和杨菊华都提及，过去国有单位开办的托幼机构，为女性在劳动就业方面提供了极大的便利。再对照如今入园难、上学难等现状，怪不得网友感慨:公共服务设施如此滞后欠缺，怎么敢再生一个?

杨菊华建议政府尽快加大对公共基础设施的投入，解决好科教文卫领域的需求和供给之间的矛盾。同时，企业应当承担一定的责任，提供家庭友好型工作环境。

多位专家表示，“生不生二孩”绝不只是放开一纸禁令那么简单，需要全方位的细致考量。从就学就业、社会保障等方面看，每增加一个人口都需要政府管理和公共服务相应跟进;从个人生育意愿和抚养成本的角度看，多生一个孩子也需要个人和家庭作出理性规划。